8月21日，著名经济学家林毅夫的团队，北京新结构经济学研究中心与吉林省发改委联合课题组发布了《吉林省经济结构转型升级研究报告》(征求意见稿)(下简称《吉林报告》)。该报告提出，吉林未来经济结构转型升级，应该瞄准五大万亿量级的产业集群，即大农业产业、大健康产业、现代轻纺产业、现代装备产业，新能源、新材料、新一代信息技术为核心。

　　其中，关于东北“该不该发展轻纺产业”，“‘补短’还是‘避短’”，“不解决深层制度只谈产业政策是否可行”等问题引起巨大争议。8月31日，北大新结构经济学研究中心研究员、吉林课题研究执行负责人付才辉接受媒体采访，回应了质疑。但关于东北经济的问题争议却并未消弭。

　　从“重工业摇篮”到2014年经济出现“断崖式下跌”，东北经济到底怎么了

　　9月5日，新京报邀请中国经济改革研究基金会理事长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧、上海财经大学经济学院院长田国强、中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华为东北经济“把脉开方”，并对部分争议焦点做出解读。

　　焦点

　　1 “断崖式下滑”，东北经济症结何在

　　【林毅夫团队】“发展战略未遵从比较优势”

　　由于历史上的赶超战略以及过去东北振兴战略的侧重问题所导致的轻工业集群和相应商业网络的缺失是今后解决东北经济发展问题的关键。……吉林省经济发展面临的根本性问题与东北地区一样，即发展战略尚未根本上从违背比较优势型发展战略转型到遵循比较优势发展战略，这妨碍了对其经济增长潜力的充分挖掘。——《吉林报告》

　　宋晓梧：国企改革、结构调整不到位

　　东北十年的快速发展得益于国内外经济大环境，正逢中国经济高速增长，需要东北的能源、原材料、装备制造业。

　　在经济高速增长阶段，“一白遮百丑”掩盖了东北国有企业改革不到位、结构调整不到位等问题。2004年，国务院专门成立领导小组解决厂办大集体的问题，减轻国企负担。我当时作为领导小组成员，到一些地方抓试点，有地方领导说，当前经济形势不错，很多大集体职工都外出打工，历史欠账问题不急，何必把睡着的孩子拍醒给糖吃。

　　这几年，中国经济进入新常态，经济增长速度下滑。在经济下行阶段时，因为能源、原材料、装备制造行业在经济结构中占比较大，所以东北地区经济下滑在全国尤其严重。更深层次的困境是机制体制问题、产业结构问题、经济结构问题。

　　田国强：陷入路径依赖，经济结构失衡

　　东北经济出现“断崖式下滑”，一个不可忽视的背景是，在政府的大力扶持下，东北此前曾高速增长。这个经济增长与上届政府尤其是世界经济金融危机之后政府高度介入经济活动、支持国有企业扩张有关，东北经济的一个特征就是政府介入深、国企比重大。

　　观察近些年来各省份经济增长数据，发现凡是国有经济比重越大、民营经济越不发达的省份往往经济增速越靠后，反之亦然。

　　上述现状导致东北经济陷入了路径依赖，未能在高速增长中主动进行经济结构调整，难以从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动转型，依然高度依赖传统产业(主要是资源能源型、重化工型产业)、高度依赖国有经济、高度依赖政策支持，市场制度环境没有什么大改善，能够激发民营经济发展的优良土壤没有培植起来。由此导致，东北经济传统的体制结构和治理结构，难以适应中央的战略转变——充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。

　　概言之，东北经济最大的问题还是经济结构失衡，而经济结构失衡的背后又是体制结构失衡和治理结构失衡。

　　聂辉华：问题根源在计划经济、大国企思维严重

　　东北经济形势突然变差的直接原因，与这几年的宏观经济和政治环境有关，但最主要是两点：

　　第一，东北产业结构和企业所有制结构比较单一，很容易受经济周期冲击。我们团队做了一些研究，发现东北地区在产业结构上表现为第二产业比重高于全国均值，在第二产业中重工业比重又偏高。

　　例如，2014年全国重工业占第二产业比值平均为70%，而黑龙江和辽宁省的这一比值高达约80%，并且集中在钢铁、煤炭、石油等当前产能严重过剩的“黑色产业”。

　　从企业所有制结构上看，东北地区央企和国企比重高、规模大，民营企业多依附于它们。这种单一的产业结构和所有制结构决定了，一旦资源型行业出现产能过剩，东北经济首当其冲，而且短期内难以缓解。

　　第二，东北地区周边国际形势出现动荡，影响了东北经济发展的国际环境。朝鲜问题危及周边国家安全，与俄罗斯的边境贸易没有大的突破，东北缺少出海口，因此很多南方企业或外资不太愿意来东北地区投资。

　　以上是直接原因，但我认为东北经济这几年出现的问题根源还是在历史：主要是营商环境不好，表现为计划经济和大国企思维严重，官僚主义和腐败现象较多。

　　很多人抱怨过东北营商环境差，政府竭泽而渔。这就形成了恶性循环：经济形势不好，地方政府过度攫取，企业缺乏活力，经济形势更不好。

　　2 东北的比较优势在何处

　　【林毅夫团队】“劳动密集型产业”

　　吉林省目前的经济体量与新西兰旗鼓相当但人均收入水平只与非洲加蓬相当，远离世界前沿。……吉林省2024年末有2700万人口，其中16-59岁的适龄劳动人口占68.65%，农村人口占44.03%。因此，吉林省过去以及现阶段主导型的比较优势产业应该是劳动力密集型产业。——《吉林报告》

　　宋晓梧：不是增加行业数量而是提高效益

　　东北地区的比较优势产业有装备制造业、能源、原材料以及粮食产业。在新一轮的东北振兴中，根据市场需求不是重点增加这些行业数量，而是提高效益。比如，有些地方虽然能源枯竭，但是可以延长产业链提升效益，进一步挖掘潜力。

　　目前东北地区非常倚重能源、原材料、装备制造业，这些行业的改造分离和信息产业进一步的融合以及新技术的武装是东北地区未来发展的重头戏。

　　农业上，东北地区有着天然的优势。这里拥有中国最大的商品粮基地，发展粮食深加工、食品工业是大自然赋予东北的责任。此外，东北地区在发展康养产业上有独特自然优势，小兴安岭、长白山这些地方自然条件很好。现在很多人冬天去海南养老，同样可以夏天到东北避暑。

　　田国强：市场是决定因素，要以制度环境为基础

　　首先，我重申非常不同意报告中的说法：“在新结构经济学看来，外商投资较低的根本原因不是营商环境差而是违背比较优势的产业结构导致的投资回报率低。”我对投资回报率低原因的看法正好相反，更重要的原因是营商环境差。如果不深化改革，是很难让经济得到可持续发展的;不解决并建设一个基本、基础的制度环境，是很难产生出工业革命、企业家精神和毁灭式创新的。

　　东北经济的农业基础好、生态环境优、人文底蕴厚、资源成本低、装备制造强等等，这些都是比较优势，优质农产品、现代医药健康、红色生态旅游、人工智能制造等都很有发展前景，当然市场是最终的决定因素。但是，如果制度软环境不好，不能激发创新创业的激情和想法，这些比较优势可能也无法转化为差异化的竞争优势。

　　聂辉华：离开营商环境谈比较优势意义不大

　　比较优势是两个经济体贸易的基本原则，未必适合分析经济发展或经济增长。我们看到很多地方没有所谓的比较优势，也实现了经济发展。因此，比较优势只是发展经济的一个考量因素。

　　从比较优势角度讲，东北发展大农业、大健康产业和重工业是可以的，但这不是充分条件。你有比较优势，但未必能发挥竞争优势。东北有那么多丰富的农产品，但是为什么很少有国际知名品牌比较优势只是基础，要发挥竞争优势，就必须在降低成本、提高品质和提高服务等方面下工夫，而这些都依赖于制度质量和营商环境。因此，离开营商环境谈比较优势，我认为意义不大。

　　3 轻工业是否是东北发展的必经之路

　　【林毅夫团队】“吉林适合发展轻纺工业”

　　近20年来与湖北省和重庆市的比较可以一目了然地看到吉林省工业的内部结构明显存在“断层缺位”：以纺织服装、家电与消费电子为核心的轻工业产品产量几乎一片空白。……吉林省目前的制造业结构对就业的吸纳能力非常弱，劳动力密集型轻工业正好可以补上这个短板，是破除目前东北劳动力外流的根本之策。——付才辉于《21世纪经济报道》回应

　　宋晓梧：不认为哪个产业是必经之路

　　轻化工业、纺织工业是否应该成为东北地区未来发展的重点，我没有实际调研，不好说。如果有条件，不是不能发展轻纺工业，但我觉得由政府提出将轻纺工业作为重点发展方向欠妥当。

　　我不认为轻纺或者哪个产业是振兴东北经济的必经之路。市场在资源配置中起着决定作用，市场会根据供需情况而自发调节，我不赞成政府用行政手段搞轻纺。

　　政府也不要直接干预企业经营，直接指挥企业投资。政府可以根据当地的自然条件和整个国家产业状况提出一定的导向性意见，但更重要的是不要干预企业的资源配置。

　　政府应该是为企业创造公平竞争环境，让企业有序竞争。与产业政策相比，营商环境的改善对于发展东北经济更重要一点。

　　田国强：资源如何配置应让市场决定

　　吉林该不该发展轻纺产业，对这样一个竞争性的行业，发不发展和资源如何配置应该主要是由市场来决定，而不是由政府来决定。如果营商环境好，有竞争力或差异化竞争优势的任何行业都可能发展起来。政府要有所为，有所不为：在维护市场秩序和提供公共服务方面，政府要大大有能、有为;而在具体经济活动方面，特别是竞争性行业方面，要大大地无为，要无为而治。

　　关于轻纺产业，东北历史上不是没有过，但主要是由国有企业来主导的，其结果是亏损、倒闭，没有发展起来。轻纺工业基本是一个竞争性行业，应该让市场发挥决定性作用。关于东北适合什么样的产业，在我没有深入研究，实地考察过之前，还没有这么自信和自负给出这方面的建议。

　　需要说明的是，解决东北经济问题，并不是不需要产业政策，任何国家和地方都需要有产业政策，尤其是在一些具有很强外部性的行业或新兴战略性行业，市场往往失灵，需要有产业政策的引导和扶持。但是，不能过度，归根结底产业发展要落实到企业的自生能力、盈利能力，让市场配置资源。

　　聂辉华：发展大农业、大健康业

　　我对东北地区的具体情况不是很了解，不敢随便下判断是否要发展轻工业。但据我自己在东北地区的调研以及与东北地区专家学者的交流，大家比较一致的看法是，东北地区应大力发展大农业、大健康产业。

　　东北地区农业基础好，有天然优势。现在全国都有食品安全问题，这不是给东北地区很好的机遇吗东北地区应该有很多著名的农业品牌，但是我们看到的不多。当然，东北地区的重工业有很好的基础，如果在产业结构和所有制结构方面进行优化，仍然有很好的发展前景。

　　事实上，发展东北经济不要寄希望于某个产业政策就把一个产业带动起来，要寄希望于通过培养一些有竞争力的、遵循市场经济原则的优势企业把某个地区或产业带动起来。在不改变营商环境的前提下，除了国企和央企，恐怕民企和外企是不太愿意去投资的。即便是国企，从机会成本角度讲，也难以实现较好经济效益。因为国企有软预算约束等问题，如果只有国企和央企，这种情况下模仿型产业政策也许有效，但是探索型、创新型产业政策几乎难以有效。

　　4 政府、市场谁应主导

　　【林毅夫团队】“照比较优势发展，前提是有效的市场”

　　我们报告确实不是从体制论出发，而是从由禀赋结构决定的产业结构出发。我认为体制不是第一位的，因为体制是内生的而且是需要在发展中解决的，不是解决了体制问题产业发展就会自发产生，也不是只发展不需要解决体制问题。

　　——付才辉于《21世纪经济报道》回应

　　宋晓梧：政府要给企业公平、平等竞争空间

　　市场要在资源配置中起决定作用，但全国都存在市场机制发挥不够的问题，东北问题尤其突出。我在之前工作调研中发现，地方要上什么项目、要投资哪里都是由政府决定，而不是由市场配置。比如投资项目方面，东北实行层层压投资指标的做法，实际是地方政府在配置资源。

　　东北地区关门打狗现象很严重。在调研过程中，有民营企业诉苦说，地方政府要求企业必须增加多少份额的投资。我很诧异，政府让你投资你就投民营企业家反映，虽然产权属于企业家，但是卫生、消防、交通、环保等审批在政府手中，如果政府挑毛病，企业很难生存。政府配置资源的做法容易形成产能过剩，在这方面东北尤其要启动改革。

　　要理顺政府和市场的关系，重要的是要端正政府的行为。如果理不顺两者的关系，产业政策就成为了政府直接配置资源的办法，政府要给企业创造公平、平等的竞争空间。

　　田国强：政府产业政策只是催化剂

　　十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。需要注意的是，这里是“更好”发挥政府作用，而不是“更多”。

　　东北经济的问题恰恰在于(政府)在不该发挥作用的地方发挥“更多”，在应该发挥作用的地方没有“更好”发挥，表现为政府角色的越位、错位和缺位。东北地区政府在行政审批方面做得太多，这就是吃拿卡要盛行的根源，后果是经济活动体制性成本过大。

　　产业的发展、经济的振兴，政府产业政策主要起到催化剂的作用，但从根本上来说，靠的是市场制度环境的改善、富于创造性的颠覆才能的企业家而不是政策制定者、追求生活改善的亿万大众的积极性。

　　中国作为一个转型加转轨的经济体，地方政府更值得做的事情是进一步改革开放，进行体制机制方面的改革和创新。地方政府应该为个体和市场提供公平公正竞争的起点及秩序的维护，产权的保护，合同和法律的严格执行。

　　聂辉华：政府负责营商环境，其他交给市场

　　东北地区政府要做的主要是一件事情：营造良好的营商环境，其他的事情都尽量交给市场去办。

　　长期以来，由于实行高度集中的计划经济体制以及以国企为主导的所有制基础，东北营商环境很差。另外，东北地区矿产资源丰富，“靠山吃山”容易养成一种惰性，一旦面对市场冲击，就很容易失去调整和创新动力。加之资源型行业一般都是管制行业，这就容易导致寻租和腐败。

　　对于政府，首先要减少对企业的干预，让企业遵循市场原则去经营。其次，不能竭泽而渔。据说东北一些地方眼看经济形势变差，居然向企业提前收税。另外，要鼓励民企发展，民企具有天生市场嗅觉，更能适应经济结构调整。同时，不要寄希望于某个产业政策就把一个产业带动起来，要通过培养有竞争力的、遵循市场经济原则的优势企业把某个地区或产业带动起来。最后，要宣传市场经济文化，鼓励职工和市民创新创业。